На закате каденции ВРУ VI созыва решила разобраться с давней законодательной проблемой. 6 ноября парламент принял новый закон о референдуме. Тот самый, который старая «региональная» инициатива, позволяющая менять Конституцию в обход Верховной рады. Оппозиция отреагировала остро. «Меньшевики» боятся «президентских» последствий.
Стремительным домкратом
Вопрос о реализации права народа на референдум относится к числу тех проверенных временем пробелов в законодательстве, заполнить которые обещает едва ли не каждый созыв парламента. Как известно, базовый закон о референдуме в Украине есть, он был принят еще в 1991 году, но его особенности практически не позволяют адекватно реализовывать волю народа. Что в свое время и показали затруднения с воплощением в жизнь итогов волеизъявления 2000 года.
Следует заметить, что разные составы ВРУ неоднократно предпринимали попытки поправить ситуацию, и нынешнее правящее большинство — отнюдь не исключение. Серьезный бросок на захват «референдумной» высоты фракция ПР предприняла в 2010 году. Тогда в апреле нардеп Дмитрий Шпенов предложил сначала один, а потом другой вариант тематического законопроекта. Именно он был принят в первом чтении в июне того же года, а в июле, после некоторых дискуссий и затруднений в зале пленарных заседаний, — отложен для повторного второго.
Чтобы вернуться к старым планам «регионалам» понадобилось более двух лет. Но давность сроков на энтузиазме «большевиков» никак не сказалось. 6 ноября парламент поддержал в целом законопроект №6278 265 голосами. При том, что вопреки ожиданиям оппозиции, голосовался документ в редакции первого чтения.
Июльское принятие ныне действующего закона об основах языковой политики показало, что в игнорировании многочисленных поправок к спорным законопроектам в правящем большинстве ничего особенного не видят. Именно так получилось и 6 ноября, несмотря на то, что представители оппозиции напоминали: проект уже пытались рассмотреть во втором чтении, его оценили не все комитеты и опускать более тысячи поправок нельзя. «Я хотел бы напомнить, что законопроект о всеукраинском референдуме уже рассматривался во втором чтении, а не в первом. Поэтому возвращение к редакции первого чтения невозможно… Я хочу напомнить, что тогда Верховная рада согласилась с тем, что часть норм не соответствует Конституции Украины. И именно потому законопроект был возвращен на повторное второе чтение», — взывал к коллегам «нунсовец» Юрий Ключковский.
Однако «регионалов» беспокойство оппозиции не смущало. Экстренное принятие закона о референдуме объяснялось в сессионном зале острой заботой об интересах народа и народовластия. «Механизм референдума широко используется в демократических странах, когда народ напрямую принимает дельное решение. К сожалению, у нас такого механизма нет и мы должны не отставать от европейских стран, если мы туда действительно идем. Я не знаю, куда идете вы. Мы идем в Европу», — сообщил благую весть «координатор» большинства «регионал» Михаил Чечетов. Ответ на вопрос о том, почему для похода в Европу именно таким путем потребовалось более двух лет, по всей видимости, остается за кадром. При этом в перспективах своей инициативы, которую настороженно воспринимают не только оппозиционеры, но и эксперты, в ПР не сомневаются и уверены, что президент в скором времени подпишет документ. А вот в оппозиции опасаются худшего и грозят обратиться в КСУ. «Умирающая Верховная Рада провела «прощальное» нажатие кнопок, которое по политическому цинизму и юридическому невежеству превзошло все предыдущие достижения власти: большинство предоставило Януковичу право в обход парламента создать новую Конституцию, которая может лишить народ права избирать президента и обеспечит Януковичу избрание на второй срок путем голосования в парламенте», — говорится в заявлении пресс-службы «Батьківщини». И хотя подобные опасения выглядят несколько преждевременными, ряд спорных особенностей свежепринятого акта обходить вниманием нельзя.
Почти всю законодательную власть народу!
Основной претензией к тексту документа остается широкая трактовка народовластия в рамках референдума. Если закон вступит в силу, украинцы получат действенное право высказываться по вопросам Конституции; территории; принятия, отмены и переписывания законов; да и в целом — по любому вопросу, не запрещенному законодательством (в частности, Основной закон не позволяет проводить референдумы по поводу амнистии или формирования бюджета). При этом инициаторами референдумов могут быть парламентарии и, как и следовало ожидать, народ, получившие одобряюще-запускающий президентский указ. Однако, если судить по широте полномочий — народные возможности как раз и выглядят самыми привлекательными.
Еще в 2010 году главное беспокойство оппозиционеров по поводу инициативы Дмитрия Шпенова объяснялось опасениями из-за сокращения законодательной роли парламента. Статья 15 проголосованного акта предполагает, что на референдуме по народной инициативе могут рассматриваться поправки к Конституции (вплоть до новой редакции) и практически любые законы. При этом, статья 95 практически отказывает в участии в этом празднике демократии Верховной раде. «Результаты народного волеизъявления на всеукраинском референдуме по народной инициативе являются окончательными и не требуют утверждения или одобрения какими-либо органами государственной власти», — гласит пункт 1. И как логичное развитие идеи выглядит продолжение текста статьи, которое подтверждает: любые изменения такого рода вступают в силу автоматически с момента оглашения результатов референдума.
Именно эта особенность законопроекта привела к тому, что в 2010-м оппозиция ждала отмены политреформы-2004 — всенародным волеизъявлением по новым правилам. Как известно, тогда правящий лагерь обошелся более простым сценарием с Конституционным судом в главной роли. Однако само возвращение к специфической идее показывает, что закон может найти новые варианты для применения.
И все же стоит учитывать, что безоговорочно вносить в текст Конституции поправки такая версия законодательства о плебисците не позволяет. Как и ранее, зонами особого внимания остаются при раздела Основного закона: первый с общими положениями, третий — с общими правилами выборов (совсем общими, непременность именно всенародных выборов президента подчеркивается в тематическом V разделе), тринадцатый — регулирующий изменение КУ. Инициировать правку этих частей Конституции может только парламент — вернее, его конституционное большинство, запускать на референдум — оно же. Причем, надо заметить, что сегодня одобрения народа требуют изменения именно этих разделов, а, значит, закон в теории может вступить в некоторое противоречие с неприкосновенным разделом XIII…
Но даже с такими оговорками широта народных полномочий беспокоит юристов. «Статья 20 проекта определяет исчерпывающий перечень вопросов, вынесение которых на всеукраинский референдум не допускается. При этом, в нем не учтены положения Конституции, которые тем или иным способом не допускают вынесения на всеукраинский референдум вопросов о: досрочном прекращении полномочий президента, парламента, Кабинета министров; продления срока полномочий главы государства, парламента, назначения выборов или переноса даты их проведения; кадровых вопросов», — говорится в замечаниях Главного юридического управления ВРУ. Хотя нужно учитывать, что воспользоваться своими широкими правами украинцам не так уж и просто. Но и у этих механизмов есть интересные особенности.
Для того, чтобы предложить вопрос к рассмотрению, инициативная группа и создавшее ее собрание (не менее 2 тысяч человек), включая и сторонников какой-либо партии, должны в течение 40 дней собрать подписи 3 миллионов согласных. Причем урожай подписей должен быть снят не менее чем в 2/3 от общего числа областей и не менее чем по 100 тысяч автографов в каждой. В случае выполнения этих условий, ЦИК должна запустить 50-дневную кампанию, агитационную — в том числе. Причем полностью агитационную — так СМИ смогут либо официально и за плату размещать агитационные материалы, либо держать свое мнение при себе, если оно похоже на намерение «агитировать за или против вопроса референдума, распространять информацию, направленную на побуждение граждан голосовать за или против вопроса референдума», под угрозой потери лицензии или изъятия тиражей.
Не менее примечательно закон хочет решить больной для почти минувшей парламентской кампании вопрос формирования комиссий. Наиболее удачным для политических партий вариантом было бы совмещение референдума с какими-либо выборами — тогда подсчетом и этих бюллетеней (по одному на каждый вопрос) занимались бы «обычные» ОИК и УИК. В противном случае Центризбиркому предстояло бы созвать специальные «референдумные» комиссии. Причем эти 15 человек для окружных комиссий и 11 — для каждой участковой должны делегировать местные власти: советы (в случае округов — областные), если нет советов — сельские/поселковые и прочие главы. А уж если органы самоуправления свою задачу не выполнили — тогда кандидатов предлагают подконтрольные вертикали местные администрации. Кроме того, «изымать» членов комиссий можно до последнего, а за день до или в день голосования на подмену снова-таки выходят ставленники администраций. К тому же, если в нормальном режиме для работы комиссии нужен кворум «не менее половины», то в день голосования и при подсчете голосов комиссия полномочна, сколько бы членов на заседании не присутствовало. Да и чей-либо отказ подписывать протокол на его судьбе не скажется. При этом следует помнить, что возможности для контроля над происходящим уменьшают еще и проблемы наблюдателей — они могут быть либо от той самой инициативой группы, которая запустила референдум, либо уже сразу международными.
Для того, чтобы в подобных условиях вопрос, вынесенный на референдум, считался одобренным, ему нужно собрать более половины голосов участников (без явных ограничений по уровню явки). И единственный вариант, когда итоги волеизъявления «заворачиваются» — это недобор нужного числа «за». Судя по всему, иным путем признать референдум несостоявшимся затруднительно: ведь, независимо от того, на скольких участках результаты голосования могут быть признаны недействительными, на уровне округа решение должно быть принято в обязательном порядке.
Подобные законодательные новшества и в самом деле могут превратить народные референдумы в очень удобное орудие непосредственного действия — особенно в умелых руках. Примечательно, что сегодня законодателей взволновали именно всеукраинский вариант прямого волеизъявления. Не менее, а может даже более нужные местные референдумы остались за кадром. И если принятый 6 ноября закон начнет действовать — политические реалии могут пообещать много сюрпризов. Пусть сейчас идея о выборах президента Украины со всеми его полномочиями прямо в парламенте выглядит совсем уж экзотикой, кто знает, не удастся ли реализовать что-либо такой степени яркости, если инициативной части народа вдруг очень захочется, а президент и КСУ окажутся не против…